Le recours pour excès de pouvoir est, selon une formule traditionnelle, le procès fait à un acte. Les conclusions en excès de pouvoir ne peuvent que tendre à l’annulation d’un acte administratif, ou, le cas échéant, à l’annulation des dispositions divisibles de cet acte. Il ne peut avoir d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Le recours pour excès de pouvoir est ouvert, même sans texte :
- C.E. 17 février 1950, ministre de l’agriculture c/ Mme L. ; p. 110
L’excès de pouvoir est, au sens strict, le contentieux de la légalité de la décision administrative. Le juge n’en prononce l’annulation que dans la mesure où une illégalité est établie. Ainsi, a contrario, ce contentieux ne permet pas un contrôle de l’opportunité de la décision. Le juge administratif est attentif à limiter le contrôle qu’il exerce sur un acte à sa légalité et à en écarter les aspects de pure opportunité :
- C.E. 4 décembre 2003, M. Auguste F. n°262009
Ainsi il reste un contentieux objectif, en quoi il se distingue des contentieux de pleine juridiction, encore qu’il existe un plein contentieux objectif.
L’annulation prononcée par le juge administratif a pour effet de faire disparaître l’acte annulé de l’ordonnancement juridique. Cet acte est réputé n’avoir jamais existé. Cependant, le juge de l’excès de pouvoir peut tenir compte des effets de sa décision pour, à titre exceptionnel et dans un but d’intérêt général déroger à l’effet rétroactif de l’annulation qu’il prononce :
- C.E. Ass. 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n°255886,255887,255888,255889, 255890,255891,255892
- C.E. 25 février 2005, France Telecom, n°247866
- C.E. 21 décembre 2006, union syndicale solidaires fonctions publiques et assimilés, n° 287812
Les mêmes considérations peuvent l’amener, lorsqu’il décide de rejeter une requête à reporter à une date qu’il fixe les effets de ce rejet, par exemple parce que ce rejet met fin à la suspension des effets de l’acte attaqué qui avait été ordonnée par le juge des référés :
- C.E. 27 octobre 2006, société Techna S.A. et autres, n°260767, 260791, 260792
Enfin, le recours pour excès de pouvoir, qui n’est pas une action populaire, n’est recevable que dans certaines conditions. Outre les conditions propres à la présentation de la requête, la recevabilité du recours pour excès de pouvoir est notamment appréciée au regard de la nature de l’acte attaqué (seul est recevable le recours dirigé contre un acte faisant grief ), des effets de cet acte sur la situation du requérant qui doit avoir une qualité lui donnant intérêt a agir; du respect du délai de recours.
Il résulte des termes mêmes de l'art.R.421-1 cja que le juge administratif ne peut être saisi que par voie de recours formé contre une décision administrative. Il n'en est autrement que dans quelques contentieux particuliers comme, par exemple, le contentieux des travaux publics, le contentieux électoral ou celui des immeubles menaçant ruine, étant précisé que les recours en ces matières sont des recours de plein contentieux . Sauf en ces matières, donc, un recours qui n'est pas dirigé contre une décision est irrecevable.
L’acte ou la décision (les deux se dit) susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir peut être un acte réglementaire (un arrêté de police municipal) un acte individuel (un arrêté de nomination), ou un acte mixte (un tableau d’avancement). Il peut être positif (le maire accorde la location de la salle municipale des fêtes) ou négatif (le maire refuse un avancement d’échelon ou retire un permis de construire). La décision peut être prise par une autorité unique (le président du SIVOM) ou une assemblée délibérante (le conseil municipal). Elle est intervenue de manière régalienne (l’arrêté de police) ou synallagmatique (marché de travaux publics). Dans ce dernier cas, sauf exception, seule la décision détachable du contrat peut faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir.
En règle générale les décisions prises par les autorités administratives sont matérialisées en un acte formel. Le plus souvent l'administration manifeste sa décision par un acte écrit. Ainsi l’arrêté municipal portant permis de construire ou refusant un permis de construire est délivré selon un modèle prédéfini (art.A.421-6-1 code de l’urbanisme). La délibération du conseil municipal est inscrite au registre mentionné à l'art.R.2121-9 cgct et affichée en application des dispositions combinées des articles L.2121-25 et R.2121-11 de ce code.
Il arrive cependant que la décision soit verbale. Par ailleurs, diverses dispositions législatives ou réglementaires prévoient les conditions de naissance d'une décision tacite.
Une décision implicite résulte du silence gardé par l'administration saisie d'une demande. Aux termes de l'art.R.421-2 cja : "Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet. …". Ce principe connaît des exceptions, soit quant à la durée du délai au terme duquel une décision tacite est acquise, soit quant au caractère (rejet ou acceptation de la demande) de la décision tacite ainsi obtenue. Enfin dans certaines hypothèses où l'activité est soumise à déclaration (par opposition aux activités soumises à autorisation) le silence gardé par l'administration après le dépôt d'une déclaration vaut décision de non-opposition de la part de l'autorité compétente.
Exemple d’autorisation tacite : sauf dans les cas mentionnés à l'art.R.421-19 code de l’urbanisme le permis de construire est tacitement accordé lorsqu'à l'expiration du délai fixé pour l'instruction de la demande aucune décision expresse n'a été notifiée au pétitionnaire.
Exemple de non opposition tacite : En application des dispositions de l’articles L.441-2 du code de l'urbanisme et de l’article art.L.422-2 les clôtures, les travaux ou les constructions exemptés de permis de construire doivent faire, avant le début des travaux, l'objet d'une déclaration à la mairie. A l'expiration d'un délai d'un mois - ou de deux mois, selon les cas - à compter de la date du dépôt de cette déclaration, si l'administration n'a notifié ni opposition ni acceptation naît une décision tacite de non opposition. Les travaux peuvent alors être exécutés.
L'aimable lecteur assez mordu pour rechercher un effet loupe trouvera, dans une autre partie de ce site, un dossier détaillant quelques aspects contentieux de la notion d'acte faisant grief.
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