La condition de l'urgence
dans le référé suspension

Le juge apprécie les conditions de l’urgence non à la date d'introduction de la requête aux fins de suspension mais à celle à laquelle il se prononce :
- C.E. 31 octobre 2001, Mme Evelyne D…n° 239050

L’urgence protectrice d’un intérêt privé

Le requérant a la charge de la preuve de l’urgence (cf. art. R. 522-1 cja). Il lui faut convaincre le juge du référé que la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à sa situation ou aux intérêts qu'il entend défendre (en cas de groupement, de syndicat ou d’association). Concrètement, il doit invoquer les circonstances particulières, propres à son cas et les effets de l’acte attaqué sur sa condition. Il doit apporter au dossier tous les éléments concrets utiles, par exemple des éléments chiffrés précis :
- C.E. 22 juin 2004, société d'exercice libéral Landwell et associes, n° 268076

La seule invocation de l’illégalité d’un acte administratif ne suffit pas à justifier de l’urgence. Le requérant doit convaincre des conséquences graves et immédiates, pour lui, de l’arrêté attaqué :
- C.E. 7 septembre 2006, M. V..., n°296894

Cette charge, parfois lourde l'oblige à être très précis et circonstancié. Il ne peut se borner à des allégations à caractère général non assorties de précisions ou de justifications de nature à établir que, dans les circonstances de l'espèce et compte tenu notamment du montant des sommes en jeu (par exemple), l'exécution de la décision litigieuse préjudicierait à sa situation de façon suffisamment grave pour que la condition d'urgence posée par l'article L.521-1 cja soit réputée remplie :
- C.E. 29 mai 2002, société Etna Finance, n°247129
Un syndicat ne peut se borner à soutenir que la décision dont il recherche la suspension porte atteinte aux droits légalement attribués aux organisations représentatives des agents :
- C.E. 28 décembre 2005, syndicat CFDT INTERCO du territoire de Belfort, fédération INTERCO-CFDT, n°281909

Le requérant doit même prendre un soin tout particulier à apporter toutes précisions et tous éléments concrets relatifs à sa situation, par exemples :

L’effort du requérant est plus léger lorsque sa demande intervient dans un domaine où l’urgence est présumée. Il est en effet quelques contentieux où l’urgence est admise par principe. La condition d’urgence est alors réputée remplie. Toutefois :

Quelques exemples de présomption non irréfragable :

Certaines décisions entraînent des conséquences graves et immédiates pour un administré. À titre d’exemple, on peut songer aux effets d’un retrait du permis de construire sur la situation d’un constructeur qui a mobilisé des crédits et ouvert un chantier ou les conséquences d’un refus de renouvellement d’un titre de séjour sur le sort d’un étranger installé en France.

Le juge du référé y est attentif ; il examine in concreto les éléments que l’instruction a apporté à son dossier. Notamment il est attentif au comportement de toutes les parties prenantes de l’affaire sur laquelle il statue :

• l’attitude du requérant. Par exemple, n’est pas crédible :
  • le propriétaire qui laisse passer le délai d’action normal d’un an et engage alors une procédure d’urgence :
    - C.E. 30 décembre 2002, Ministre de l’aménagement du territoire, n° 240430
  • Le requérant qui saisi le juge du fond à l’extrême limite du délai de recours contentieux, produit le mémoire ampliatif annoncé à l’extrême limite du délai de quatre mois mentionné à l’article R. 611-22 cja, ne formule une demande de suspension qu’à ce même moment et soutient l’urgence qu’il y aurait à prononcer la suspension :
    - CE, 26 déc. 2002, Association pour la protection des intérêts de Cazaubon-Barbotan, n° 252332(encore qu’ici l’urgence fut déniée sur un autre motif)
    - C.E. 21 juillet 2004, union nationale culture et bibliothèque pour tous, n°270144
  • L’administré qui n’a présentée aucune demande gracieuse d’indemnisation :
    - C.E. 28 avril 2003, ville de Neuilly sur Seine, n° 240803
  • le requérant qui a présenté une demande en référé suspension presque six mois après l’introduction de son recours en annulation ne peut justifier l’urgence qu’en se fondant sur des données qu’il n'aurait pas été à même de connaître ou d'apprécier lors de la présentation de ses conclusions principales :
    - C.E. 11 mai 2005, syndicat des avocats de France, n° 279834

  Par contre, il ne peut être reproché à un requérant d’avoir attendu, pour saisir le juge du référé suspension sept mois après que l’acte attaqué ait été mis en ligne sur le site internet du ministère dès lors que cette publication n’a été que partielle, que, l'intégralité de la décision n'a été mise en ligne sur ce site que peu de temps avant l’introduction de la requête et que la décision elle-même n'a été publiée au Bulletin officiel six mois plus tard, postérieurement à la requête en annulation et à la demande de référé, alors que seul le texte publié fait foi et que le délai de recours ouvert aux tiers ne commence à courir qu'à compter de cette publication :
  C.E. 19 mai 2005, Société Fiducial Informatique, Société Fiducial Expertise, n° 279697

  Le juge regarde aussi la manière dont se déroule la phase administrative de l’instruction d’une demande et la manière dont se déroule le dialogue administration/administré :
  - C.E. 28 février 2001, Sté Laboratoires Merck Sharp & Dohme-Chibret SNC et Sté Merck Sharp & Dohme BV . , n° 229941

  L’appréciation de l’urgence par le juge est ainsi fonction des choix contentieux et gracieux opérés par le requérant, sans qu’une certaine attente lui soit systématiquement reprochée :
  - C.E. 30 décembre 2002, OPHLM du Var, n° 245293
  

  Dans ce cas, pour rechercher si la condition d'urgence est remplie, le juge des référés rapproche, d'une part, les motifs invoqués par le requérant pour soutenir qu'il est satisfait à cette condition et, d'autre part, la diligence avec laquelle il a, par ailleurs, introduit des conclusions d'annulation. Sauf circonstances particulières tenant par exemple à l'évolution de la situation de droit ou de fait postérieurement à l'introduction des conclusions d'annulation, ce rapprochement peut conduire à estimer que la demande de suspension ne satisfait pas à la condition d'urgence, faute pour l'exécution de la décision de répondre à l'exigence d'immédiateté du préjudice allégué :
  C.E. 11 mai 2005, syndicat des avocats de France, n° 279834

• l’attitude de l’administration : celle-ci ne peut laisser un administré dans une situation difficile pendant un temps anormalement long :
  - C.E. 8 août 2002, Khamissa X. , n° 247739
  - C.E. 28 décembre 2001, M.R. M. , n° 231801
• l’attitude du juge du fond (laquelle dépend peu du requérant, même si l’on attend de lui diligence). L’urgence n’est pas reconnue lorsque le juge du référé peut raisonnablement penser que le juge du fond se prononcera en temps utile, c’est à dire avant que l’acte entrepris ait pu porter atteinte aux intérêts du requérant :
  - C.E. 9 nov. 2001, n° 239675, SA Guimatho et SA Dijori
  - C.E. 23 juin 2004, association sportive de Cannes et autres, n°268729
  - C.E. 8 septembre 2006, M. Jean-Marie B., n° 296910

Pour dénier l'urgence le juge des référés croise ce qu'il sait des dilligences du juge du fond avec le peu de conséquences de l'acte attaqué sur la situation du requérant :
- C.E. 29 juillet 2004, M. Jean-Pierre S… et autres, n° 269815 (Dans cette espèce le juge croise, pour dénier l’urgence, la triple circonstance que l’acte attaqué autorise sans contraindre, alors que ses effets ne peuvent se produire rapidement et que le juge du fond devrait se prononcer dans un délai infèrieur à quatre mois)
- C.E. 10 septembre 2004, M. Patrick D…, n° 271140 (Dans cette affaire il n'apparaît pas que le délai qui sera mis par le Conseil d'Etat statuant au contentieux à se prononcer sur la légalité du refus contesté doive avoir pour effet de conduire à une paralysie de l'activité du requérant, ou à tout le moins à une diminution de cette activité de nature à provoquer une réduction sensible et durable de sa clientèle.)
- C.E. 8 décembre 2004, M. Hubert D…, n°274432 (Il n’y a pas urgence à suspendre une décision refusant la réinscription d’un médecin radié du tableau de l’ordre dès lors que l’intéressé ne se trouve pas, compte tenu en particulier de l’aide qui lui est apportée sur le plan familial, dans une situation de grande précarité et dès lors surtout qu’il est possible à une formation de jugement de se prononcer dans un délai d'environ deux mois sur le recours en annulation contre ce refus)

• la date d’entrée en vigueur de l’acte :
  - C.E. 28 août 2002, Sté des agrégés de l'université, n° 249769
  - C.E. 28 févr. 2001, Union syndicale groupe des 10 , n° 229881

  Notamment en matière de référé tendant à la suspension d'une autorisation en matière d'ICPE, les nuisances engendrées par une déchetterie ne caractérisent une situation d’urgence qu'à la condition que l’exploitation produise des effets immédiats. Par exemple, à propos de déchetteries :
  - C.E. 27 juillet 2001, S.I.V.O.M. du canton de Boulogne sur Gesse, n°233907
  - C.E. 15 février 2007, ministre de l’ecologie et du developpement durable et autres, nos 294186,294217,294279 :
  

  Le juge du référé est ainsi invité à un risque de contradiction : saisi aussitôt l’acte publié, il niera l’urgence à le suspendre au motif que la date d’entrée en vigueur est encore lointaine, saisi à l’approche de cette date il reprochera cette attente au requérant !
  - C.E. 28 avril 2004, SFR, n°260049

La nature des intérêts en cause est très diverse.

La qualification de l’atteinte doit répondre au standard défini par l’expression « suffisamment grave et immédiate». Ainsi, l’urgence est niée lorsque :

Le poids de l’intérêt public dans l'appréciation de l'urgence
à suspendre ou ne pas suspendre un acte

Quelle que soit la gravité de l’atteinte portée à un intérêt privé, l’urgence n’est pas admise lorsque la suspension menace un intérêt public.

Intérêt public et intérêt particulier peuvent se combiner ou s’opposer, selon l’une ou l’autre de ces trois figures :

• lorsqu’aucune atteinte à l’un ou à l’autre ne résulte de l’instruction, la condition n’est d’évidence pas remplie:
  - C.E. 19 novembre 2001, Sté civile des auteurs réalisateurs producteurs , n° 240084
• lorsqu’un acte porte une atteinte grave et immédiate à la fois à un intérêt public et aux intérêts défendus par la requérante, il y a également reconnaissance de l’urgence :
  - C.E. 13 novembre 2002, association alliance pour les droits de la vie , n° 248310 (l'intérêt public par lequel le législateur a justifié la prohibition énoncée à l'article L. 2141-8 du Code de la santé publique - interdiction de conception in vitro d'embryons humains à des fins d'étude, de recherche ou d'expérimentation et expérimentation sur l'embryon - rejoint les intérêts moraux de la requérante)
  - C.E. 29 juillet 2002, Didier X. , n° 240966 (la nomination deux DGS dans une même commune engendre une situation qui est de nature à compromettre le bon fonctionnement des services municipaux et à préjudicier aux intérêts du plus anciennement nommé)

Il peut y avoir, en effet, convergence entre intérêt public et l'intérêt des requérants :
- C.E. 19 mai 2005, Société Fiducial Informatique, Société Fiducial Expertise, n° 279697 (intérêt public tenant au maintien d'une situation de concurrence effective sur un marché, objectif protégé par une législation d'ordre public, intérêt des sociétés requérantes qui sont présentes sur ce même marché en tant que concurrent ou client potentiel)
- C.E 10 décembre 2004, syndicat des copropriétaires du Lac Enchanté, n°269171 (intérêt public liè à la protection d'un monument classé et intérêt privé du propriétaire requérant)

• lorsqu’un conflit naît de la confrontation entre intérêt général et intérêt personnel, la formule ci-dessus est incomplète car l’intérêt général peut aussi être invoqué pour dénier que la condition d’urgence soit satisfaite.

  Le juge du référé doit alors rechercher quelle place il convient d'accorder respectivement aux considérations propres à la situation personnelle du requérant et à celles tenant à l'intérêt public :
  - C.E. 25 novembre 2002, Ministre de l’équipement, n° 248423
  - C.E. 3 mars 2006, société Francois-Charles Oberthur Fiduciaire, n°287960, 287964, 288809
  - C.E. 17 mai 2006, société PPN SA, n°292666

Cette recherche n’obéit pas aux mêmes considérations selon la nature – positive ou négative de l’acte dont la suspension est recherchée.

La jurisprudence montre que :

• le juge reconnaît l’urgence à suspendre un acte dont l’exécution porterait atteinte à un intérêt général ;
• l’urgence n’est pas admise lorsque la suspension de l’acte porterait atteinte à un intérêt général. En effet, un intérêt public peut s’attacher à l’exécution immédiate d’un acte empêche qu’il y ait urgence à le suspendre alors même que son exécution ferait obstacle à la réalisation du projet de la requérante :
  - C.E. 5 novembre 2001, commune de Cannet-Des-Maures, n° 234396 (au cas d’espèce, approbation par le conseil municipal de la révision du POS)

Quatre principes peuvent être dégagés :

• l’intérêt public justifie l’urgence à suspendre une décision défavorable ;
• l’intérêt public s’oppose à l’urgence de suspendre une décision défavorable :
  - C.E. 12 avr. 2002, Sté Brasil Tropical, n° 242979 (l'intérêt général qui s'attache à prévenir, dans un but d'ordre et de santé publics, le renouvellement d'incidents et de trafics au sein d’un débit de boissons interdit toute urgence à la suspension de sa fermeture)
• l’atteinte que porterait à un intérêt public l’acte positif contraire s’oppose à l’urgence de suspendre un acte négatif.
• Le juge évite le heurt de plusieurs intérêts généraux. Ainsi, l'intérêt public qui s'attache à l'exécution immédiate de l’entretien des berges s’oppose à ce qu’il faille d’urgence suspendre l’exécution de l’arrêté préfectoral déclarant ces travaux d’intérêt général dès lors, et dès lors seulement, que les mesures utiles à en limiter les conséquences sur la végétation et la qualité des eaux dont la protection est au terme de l’article L. 110-1 du Code de l’environnement, également d’intérêt général, sont prescrites.

La charge de la preuve pèse sur l’administration ; le service doit non seulement se prévaloir de l’intérêt général qui s’oppose à la suspension, mais l’établir :
- C.E. 15 mai 2002, Maison de retraite de Lurcy-Levis , n° 241124
- C.E. 31 mai 2002, département du Loiret , n° 243058 (l’administration a failli à établir que l'intérêt public qui s'attache à la protection des enfants accueillis au domicile de l'intéressée justifierait l'atteinte grave portée à la situation d’une aide maternelle et de sa famille par le retrait de son agrément.)
- C.E. 6 septembre 2006, commune d'Ota, n°296912

En sens contraire, le requérant personne privée ne justifie pas l’urgence en exposant que l’autorisation dont il demande la suspension ne répond à aucun intérêt public :
- C.E. 29 juillet 2002, Michèle X. , n° 243957 (transfert de pharmacie)

Cet intérêt général doit être en rapport avec l’acte dont la suspension est recherchée. Ainsi, la protection du denier public n’est pas un argument en faveur de l’urgence à suspendre un acte non financier qu’il s’agisse :

• d’une dépense directement liée à l’exécution de l’acte litigieux et qu’une annulation rendrait vaine :
  - C.E. 12 avril 2002, L.B., n° 242158
  – C.E. 27 novembre 2002, syndicat mixte du parc naturel régional des monts d’Ardèche, n° 247627
• d’un risque de mise en cause de la responsabilité de l’administration qui devrait réparer les préjudices causés éventuellement par l'exécution de l’arrêté dont la suspension est recherchée et dans le cas où le juge du fond l’annulerait :
  - C.E. 4 décembre 2002, Olivier X., n° 249091

La jurisprudence a considéré comme utilement invoqué un intérêt public tiré des catégories ci-dessous. Dans la plupart des espèces, le Conseil d’État en a regardé la protection comme ayant une valeur supérieure aux inconvénients que l’exécution de l’acte pouvait occasionner aux particuliers. Il prend le soin cependant de concilier les effets de la suspension sur l’intérêt public et les effets de l’acte sur la situation du requérant :
- C.E. 13 juin 2001, Jean Jacques R ., n° 233478

• Développement économique du territoire : Le juge des référés considère que la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile répond à un intérêt public alors qu’aucune étude n’établit l'existence de risques sérieux pour la santé publique. La jurisprudence en ce sens est nombreuse ; cf., par exemple :
  - C.E. 7 juillet 2004, société Télédiffusion de France (TDF)
  - C.E. 23 juin 2004, société Orange France SA, n°264681
• Bon fonctionnement de l’administration
  • Intérêt du service : la commune qui, pour l'exécution d'une dcision prononçant la réintégration d'un agent, ne démontre pas qu'elle serait dans l’impossibilité de donner une affectation adéquate à un agent sans que celle-ci porte atteinte à l’intérêt du service ne justifie pas d'une situaton d'urgence :
    - C.E. 13 juillet 2007, commune d'Aix-en-Provence, n°301048
  • Continuité du service public :
    continuité des enseignements :
    - C.E. 28 août 2002, Sté des agrégés de l’université, n° 249769
  • Fonctionnement normal des institutions :
    - C.E. 30 décembre 2002, Région Midi-Pyrénées, n° 241517 (Le refus d’une collectivité territoriale de prendre la délibération nécessaire à la désignation du président d’un établissement public de coopération intercommunal porte atteinte au fonctionnement normal de cet établissement, ce qui justifie l’urgence à suspendre ce refus.)
    - C.E. 29 juillet 2002, Didier X. , n° 240966 (la présence de deux directeurs généraux des services dans une commune compromet le bon fonctionnement des services municipaux et crée une grave insécurité juridique ; elle préjudicie aussi aux intérêts du DGS que le maire cherche à évincer !)
• Situation de l’emploi et protection des salariés
  • Maintien de l’emploi :
    - C.E. 1er juillet 2002, SARL Centre de jardinage Castelli Nice, n°247625 (dans le faisceau d’indice qu’il examine pour apprécier l’urgence à suspendre un refus d’autorisation d’urbanisme commercial opposé à une grande surface qui, de longue date, fonctionne illégalement, le juge relève notamment le fait que la société emploie 39 personnes ; par contre, la simple évocation de retards apportés à la création d’emplois ne saurait l’emporter face à des atteintes à la sécurité publique :
    - C.E. 13 octobre 2002, n° 248899, Sté Diagonale Sud
  • Intérêt des salariés :
    - C.E. 28 février 2001, n° 229881, Union syndicale groupe des 10 (le juge refuse de voir l’urgence lorsque la suspension de la mise en œuvre d’une convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage serait préjudiciable à la situation des travailleurs privés d'emploi.)
• Ordre et santé publiques
  • sauvegarde de la santé publique :
    - C.E. 28 juin 2004, société AGA AB et société Ino Therapeutics, n°268425 (combinaison de l’intérêt général et d’une atteinte mineure aux intérêts de la requérante)
  • Protection de l’enfance et de la jeunesse :
    - C.E. 4 décembre 2002, département du Nord , n° 249669 (retrait d’agrément d’assistante maternelle).
    - C.E. 5 juin 2002, Sté Les Cyclamen, , n° 240283 (retrait d’agrément de centre d’hébergement)

• Sécurité publique :
  
  • entretien des berges : C.E. 29 janvier 2003, Ministre de l’aménagement du territoire, n° 244681
  • incidents dans un établissement recevant du public : C.E. 12 avril 2002, Sté Brasil Tropical , n° 242979
  • sécurité routière :
    - C.E. 10 décembre 2001, ministre de l’intérieur, n° 234896
    - C.E. 14 octobre 2002, Sté Diagonale Sud, n° 248899
    - C.E. 8 septembre 2006, M. B..., n°289436 (la gravité et au caractère répété des infractions au code de la route commises par l'intéressé sur une brève période de temps s'oppose à ce qu'il y ait urgence à suspendre la perte de validité d'un permis de conduire, alors même que cette perte porterait une atteinte grave et immédiate à l’exercice de sa profession.)
    - C.E. 10 octobre 2007, M. B..., n°304184
• Protection de la nature et de l’environnement, des sites et des paysages.
  • préservation de l'intégrité d’une zone naturelle et des paysages dans l'attente du jugement à intervenir sur la légalité du refus de permis de construire une éolienne dont la suspension était demandée :
    - C.E. 25 novembre 2002, ministre de l’équipement, n° 248423
    - C.E. 25 novembre 2002, ministre de l'équipement, n°250812
  • révision d’un POS afin de protéger un site et qui fait obstacle à un projet industriel :
    - C.E. 5 novembre 2001, commune de Cannet-Des-Maures, n° 234396
  • préservation d'animaux protégés : la mesure consistant, à titre dérogatoire, à prélever un animal de l’espèce Canis lupus dans une zone territoriale définie, porte une atteinte suffisamment grave et immédiate aux intérêts que l’association ASPAS entend défendre :
    - C.E. 10 juin 2005, association pour la protection des animaux sauvages, n°280890

Cette page est proposée par l'ac@démie de gymnopédie juridique.