- référés administratifs -

Le référé suspension

(ART. L.521-1 cja)

Cette présentation du régime contentieux du référé suspension comporte deux phases. La première partie décrit le régime ordinaire ; la deuxième expose les régimes spéciaux prévus par le législateur, y compris le chapitre consacré au champ d'application du référé suspension dans le contentieux du recouvrement fiscal.

Introduction générale

Introduction générale
L'article L.521-1 cja permet au juge des référés de paralyser l’exécution d’une décision administrative, que cette décision soit explicite ou implicite, qu’elle accorde ou refuse, admette ou rejette. Le juge peut ordonner la suspension des effets de l’acte ; il peut alors, le cas échéant, enjoindre à l’administration de prendre les mesures qu’il détermine comme constituant la suite nécessaire de la suspension ; encore faut-il que le requérant d’une part évite les pièges de l’irrecevabilité, d’autre part établisse l’urgence, enfin fasse douter de la légalité de l’acte administratif dont il demande la suspension .

Cette voie procédurale est fermée lorsque l’acte dont il est demandé la suspension bénéficie de par son régime propre d’un recours suspensif :

Elle est largement ouverte dès lors que le litige au fond peut être soumis au juge administratif qu'il s'agisse du juge de l'excès de pouvoir ou du juge du plein contentieux, y compris le juge du contrat dès lors qu'il entre dans les pouvoirs du juge administratif de prononcer l'annulation de décisions prises en exécution d'un contrat :
- C.E. du 22 mai 2002, société française de radiotéléphone (SFR), n°236223

S'agissant de déterminer si le référé suspension est la voie appropriée aux fins du requérant, cf. le § relatif au choix d'une procédure de référé dans la présentation générale des référés administratifs.

Le régime ordinaire

Plan du topo sur le régime ordinaire
1° partie :
la présentation de la requête
2° partie : le contenu de la requête
3° partie : l'instruction de la requête
4° partie : l'audience
5° partie : l'ordonnance de référé
6° partie : les suites de l'ordonnance



La compétence du juge


1° Dévolution des compétences entre les deux ordres de juridiction :
(L'ac@démie de gymnopédie juridique propose un topo sur la dévolution des compétences entre les deux ordres de juridictions)

Est portée devant un juge incompétent la demande de référé insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif :
- C.E. 31 mai 2006, office du tourisme de Luchon, n°287501

2° Au sein de l'ordre administratif :

La requête doit être adressée au tribunal administratif, à la cour administrative d'appel ou au Conseil d'Etat selon la nature de l'acte dont la suspension est recherchée ou l'état d'avancement de la procédure tendant à la disparition de cet acte.
Une requête tendant à ce que soit ordonnée la suspension d'un acte administratif relève en premier ressort du juge du référé du tribunal compétent pour connaître du recours en annulation dirigé contre cet acte (art.R.312-1 à R.312-17 cja) :
- C.E. 8 octobre 2001, France Telecom, n°232466
- C.E. 22 février 2002, Office national des forêts, n°235574
- C.E. 3 avril 2006, S.A. Placoplatre, n°291023


Ainsi, le juge des référés du Conseil d’Etat ne peut être régulièrement saisi, en premier et dernier ressort, d’un référé suspension que si le litige sur le fond ressortit lui-même à la compétence directe du Conseil d’Etat :
- C.E. 18 janvier 2006, M. E…, n°289074

Lorsqu'un jugement ayant rejeté une requête en annulation d'une décision administrative est frappé d'appel il est possible de demander au juge des référés de la cour ou du Conseil d'Etat de suspendre les effets de cet acte. Cette demande est distincte de la procédure tendant au sursis à exécution du jugement :
- C.A.A. Bordeaux,24 décembre 2003, n°03BX02021



1° Partie : présentation de la requête et conditions de la recevabilité

Pour être utilement présentée la demande de suspension doit être autonome. Des conclusions à fin de suspension ne peuvent qu'être présentées par requête distincte de toutes autres fins, par exemple de conclusions en annulation. Le juge qui procéderait lui même à la régularisation de la requête en enregistrant, sous deux numéros distincts, la demande unique qui contenait à la fois des conclusions à fin d’annulation et des conclusions à fin de suspension de l'acte en cause commet un acte qu’il ne lui appartenait pas de prendre!
- C.E. 26 janvier 2007, association La Providence, n°297991

Cette requête doit satisfaire à plusieurs conditions ; dix d'entre elles sont présentées ci-après.

1° condition : viser un acte dont l'exécution n'est pas achevée.

Le recours en annaulation (ou en réformation) doit avoir encore un objet. Si l'acte querellé a produit l’intégralité de ses effets, si une nouvelle décision de l’administration donne satisfaction au demandeur, si le juge saisi du recours en annulation s'est prononcé, par exemples, la demande de suspension est irrecevable. Ainsi pour un acte qui a reçu pleine application :
- C.E. 13 octobre 2004, M. René H…, n°273046

Lorsque l'une de ces circonstances intervient alors que le recours en référé suspension est en cours d'instruction le juge du référé dit qu'il n''y a pas lieu à statuer :
- C.E. 21 mars 2006, M. B… et Mlle B…, n°291139

Quelques exemples :

2° condition : existence d’un recours au fond

Le référé suspension est une procédure accessoire à un recours tendant à l’annulation où à la réformation d’une décision administrative. Cette décision peut être expresse ou tacite.Le référé suspension ne peut donc être valablement introduit que postérieurement, ou au moins concomitamment, à un recours au fond (la formulation "recours au fond" est une facilité de lagage ; il convient de dire correctement "requête à fin d'annulation ou de réformation de la décision dont la suspension est demandée") :
- C.E. 29 avril 2002, Office français de protection des réfugiés et apatrides c/ Mme A , n°240647
- C.E. 20 décembre 2005, M. M…, n°288253


Toutefois la jurisprudence est souple et admet que l'irrecevabilité tirée du défaut de requête au fond ne peut être opposée que si l'absence d'une telle requête est constatée à la date de l'ordonnance :
- C.E. 15 octobre 2004, commune d'Andeville , n°266176

le juge des référés qui procède lui-même à la régularisation de la requête en faisant enregistrer, sous deux numéros distincts, la demande unique contenant à la fois des conclusions à fin d’annulation et des conclusions à fin de suspension, (mesure de régularisation qu’il ne lui appartient pas de prendre!) commet une erreur de droit :
- C.E. 26 janvier 2007, association La Providence, n°297991

Ce recours peut être :

  • un recours pour excès de pouvoir
  • ou un recours de plein contentieux
  • y compris un recours devant le juge du contrat. En effet, le concurrent évincé de la conclusion d’un contrat administratif qui a régulièrement saisi le juge du contrat d’un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses, qui en sont divisibles, peut assortir cette demande d’un référé suspension :
    - C.E. 29 juin 2007, société Tropic travaux signalisation, n°291545
  • ou encore un recours administratif, au moins lorsqu’un tel recours est un préalable obligatoire à la saisine du juge administratif :
    - C.E. 12 octobre 2001, société Produits Roche, n°237376
    - C.E. 6 novembre 2002, SA Le Micocoulier, n°246830 (en matière fiscale)
  • Dès que la décision sur le recours hièrarchique est née, explicitement ou tacitement, le requérant doit former un nouveau recours en annulation de cette déciion et un nouveau référé suspension ; à défaut, la demande de suspension dirigée contre l'acte initial sera regardée comme irrecevable et donc rejetée :
    - C.E. 20 juillet 2006, M.N..., n°294741

    Le défaut de requête à fin d'annulation ou de réformation constitue une irrecevabilité d'ordre public :
    - C.E. 29 avril 2002, Office français de protection des réfugiés et apatrides c/ Mme A. , n°240647

    3° condition : Un recours au fond recevable
    Ce recours tendant à la disparition de l’acte (sinon à son annulation, au moins à sa réformation) doit être lui même recevable : C.E. 15 juin 2001, ministère de l’économie, des finances et de l'industrie c/ Mme S., n°230578
    Lorsque le recours au fond est irrecevable la demande de suspension n’est pas fondée :
    - C.E. 22 septembre 2005, M. Alain L..., n°285080
    4° condition : l'intérêt à agir
    Cet intérêt s'apprécie selon les règles habituelles. Le requérant qui n'a pas intérêt à contester la légalité d'une décision administrative n'est pas recevable à en demander la suspension :
    - C.E. 11 septembre 2002, conseil national des professions de l'automobile, n°249546

    S’agissant de l’habilitation du représentant d’une association le juge des référés est plus souple que le juge de l’excès de pouvoir : le défaut d’habilitation à agir du président de l'association requérante n’est pas, en raison de la nature même de l’action en référé, qui ne peut être intentée qu’en cas d’urgence et ne permet de prendre que des mesures présentant un caractère provisoire, de nature à rendre sa requête irrecevable:
    - C.E. 13 novembre2002, association alliance pour les droits de la vie, n° 248310
    - C.E. 14 novembre 2005, commune de Cabries, n°280329

    5° condition : recevabilité du recours en suspension et délai du recours contentieux
    La requête en référé suspension peut être introduite sans délai entre l’introduction du recours au fond et le moment où le juge statue sur ce recours ; toutefois elle est irrecevable lorsque l’acte en cause est entièrement exécuté. Tel est le cas :

    6° condition : la requête doit contenir des conclusions

    Les conclusions à fin de suspension peuvent, en tant que de besoin, être complétées de conclusions à fin d'injonction.

    7° condition : les conclusions doivent être assorties de moyens (Cf.art.R.522-1 cja)
    A l'appui de sa demande de suspension le requérant est recevable à soulever des moyens qu'il n'a pas invoqué dans sa requête au fond à la condition que :
  • ce moyen appartienne à la même cause juridique que l'un au moins des moyens de la requête au fond et que
  • ce dernier ait été invoqué dans le délai du recours contentieux :
    - C.E. 30 décembre 2002, société Cottage wood, n°249680
  • 8° condition : les pièces jointes
    La requête doit obligatoirement être accompagnée :
    9° condition : la représentation des parties

    La représentation des parties obéit aux règles ordinaires. Elles sont toutefois adaptées à l'impératif de l'urgence. Ainsi l'exécutif d'une personne morale de droit public peut défendre sans y avoir été autorisé par l'assemblée délibérative.
    Le président d'une association peut présenter une requête au nom de cette dernière sans y avoir été convenablement habilité :
    - C.E. 13 novembre 2002, Association Alliance pour les droits de la vie, n° 248310
    C.E. 7 juillet 2004, ministre de l'équipement c/ association pour la protection des paysages du sud de la Drôme, n°258051

    Ministère d'avocat : l’art.R.522-5 cja ne dispense pas les demandes de suspension du ministère d’avocat dans les matières qui ne sont pas dispensées de ce ministère par les art.R.421-2 et R.421-3 cja.

    10° condition : inexistence de recours parallèle
    Le référé suspension n’est pas, en principe, ouvert au requérant qui dispose parallèlement d’une voie de droit permettant au juge de se prononcer en urgence, contradictoirement et collégialement :
    - C.E. 19 novembre 2004, M. Yves C… et M. Oscar T…, n°274089,274125

    La recevabilité de l'intervention :
    Une intervention, aussi bien en demande qu'en défense, n'est recevable qu'à la condition que l'intervenant soit également intervenu dans le cadre de l'instance principale :
    - C.E. O. du 17 mai 2006, commune de Wissous, n°293110



    2° partie : le contenu de la requête

    Le requérant doit établir l'urgence (sauf régime particulier) et le sérieux du doute qui pése sur la légalité de l'acte dont la suspension est recherchée.

    3° partie : l'instruction de la requête
    L'instruction de la requête diligentée par le juge du référé respecte le principe du contradictoire. Il ne peut en être autrement que dans les cas mentionnés à l'article L.522-3 cja. Lorsque le juge décide de ne pas rejeter immédiatement la demande de suspension les modalités de l'instruction sont adaptées à une procédure d'urgence : art.L.5, R.522-4 et s. cja :
    - C.E. 30 septembre 2002, Patrick X…, n°238682

    Le juge des référés peut convenir avec les parties d'un délai pour qu'elles accomplissent une mesure d'instruction, déali au terme duquel l'instruction sera close :
    - C.E. 14 juin 2002, société Benzi Di Terlizzi, n°246724

    La défense

    La défense doit être attentive à produire au dossier du tribunal toute information et toutes pièces justificatives, alors même que ces pièces auraient été produites à l'occasion d'une autre affaire ; le juge du référé ne peut connaître que le contenu de son dossier :
    - C.E. 29 novembre 2002, commune de Lirac, n°244873

    L'administration en défense d'une décision assise sur une pluralité de motifs dont un seul est valide peut faire valoir qu'elle aurait pu prendre le même acte en se fondant sur ce seul moyen. En effet la jurisprudence Dame Perrot (C.E. 13 janvier 1968, ministre des finances c/ dame Perrot, n°70951) est applicable par le juge du référé suspension :
    - C.E. 23 novembre 2005, commune de Bagnères-de-Bigorre, n°279721

    Elle peut aussi demander au juge du référé de procéder à une substitution de motif : en défense l’administration peut chercher a asseoir la légalité de l’acte attaqué en invoquant des motifs de droit ou de fait autres que ceux qu’elle avait retenus au moment de prendre cet acte. Le juge peut apprécier s’il y a lieu de le suspendre en examinant, non pas ces motifs initiaux, mais ceux que l’administration lui propose, en cours d’instance d’y substituer :
    - C.E. 15 mars 2004, commune de Villasavary, n°261130

    Le juge des référés doit soulever d’office un moyen d’ordre public dès lors qu’un tel moyen ressort des pièces du dossier (condition classique du moyen d’ordre public) et qu’il n’ait pas d’appréciation à porter sur les faits de l’espèce :
    - C.E. 16 mai 2001, D..., n°230631

    Le juge des référés soulève des moyens d’ordre public dans le respect de l’art.L.611-7 cja ; toutefois l’information qu’il doit aux parties peut être communiquée lors de l’audience (art.R.522-9 cja) :
    - C.E. 13 novembre 2002, association alliance pour les droits de la vie, n° 248310

    4° partie : l'audience
    La procédure de l'article L. 522-1 est caractérisée à la fois par une instruction contradictoire entre les parties et par une audience publique. Encore, le juge des référés n'organise-t-il pas, systématiquement audience (cf. art.L.522-3cja.)

    Lorsque le juge tient audience celle-ci peut être un lieu important du débat contradictoire, aussi une page spécifique présente le rôle de l'audience.

    5° partie : l'ordonnance de référé
    Le juge se prononce par ordonnance. Celle-ci doit obéir à quelques principes présentés dans une page spéciale.


    6° partie : les suites de l'ordonnance prononçant une suspension
    L'ordonnance notifiée est exécutoire. Il existe trois voies pour qu’il y soit mis fin :
  • l'aboutissement d'une voie de recours,
  • l’exercice victorieux de la procédure prévue à l'article L. 521- 4 cja ,
  • l'intervention d'une décision au fond.
  • Une page est dédiée à la présentation de l'exécution et de la contestation de cette ordonnance.




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