Les recours précontentieux obligatoires

Cette page donne en première partie des exemples de recours précontentieux préalables obligatoires à l'introduction d'un recours pour excès de pouvoir. Une deuxième partie expose quelques aspects du statut contentieux des décisions prises sur ces recours administratifs.

En principe, l'existence de recours administratifs ne fait pas obstacle à l'exercice du recours juridictionnel. Le recours administratif ne constitue donc un préalable obligatoire à l'exercice du recours juridictionnel qu'à titre exceptionnel, lorsque le législateur a institué un tel mécanisme.

Quelques dispositions législatives ou réglementaires organisent une procédure obligatoire de recours administratif préalable à l'intervention d'une juridiction. Des exemples en sont donnés ci-dessous.

Le respect de cette procédure s'impose alors à peine d'irrecevabilité du recours contentieux aux personnes qui sont expressément énumérées par les dispositions qui en organisent l'exercice.
- C.E. 10 mars 2006, n°278220

Il en est autrement pour la contestation d'une décision prise par une instance ordinale. Dans ce cas le défaut de recours préalable devant l'instance supérieur est opposable à toute personne justifiant d'un intérêt lui donnant qualité pour introduire ce recours contentieux.

Quelques exemples de recours administratifs préalable obligatoire à l'introduction d'un recours contentieux

Nota bene : la liste ci-après ne prétend pas à une inaccessible exhaustivité !

Agence financière de bassin

Réclamations relatives à la liquidation des redevances mentionnées à l'art.14 de la loi n°641245 du 16 décembre 1964 : cf. art.21 du D. du 14 septembre 1966 :

- C.E. 29 septembre 1982, société André Duriez et fils, C.J.C.E., 1983, p.9

Archéologie préventive :

Cf. art.31 Décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 pris pour l'application de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 et relatif aux procédures administratives et financières en matière d'archéologie préventive

Le dernier alinéa de cet article qui prévoyait que la réclamation adressée à l'établissement public et la saisine de la commission administrative de la redevance archéologique n'avait pas un caractère suspensif a été annulé :
- C.E. 30 avril 2003, Union nationale des industries de carrières et des matériaux de construction (UNICEM) et association professionnelle des produits minéraux industriels et autres, n°244139, 244186, 244255

Association syndicale de propriétaires

Le recours contentieux contre l'arrêté préfectoral autorisant ou refusant l'autorisation d'une association de propriétaire doit être précédé d'un recours administratif porté devant le ministre compétent. Cf. art.13 de la loi modifiée du 21 juin 1865. Le délai de recours est d'un mois à compter de l'affichage de cet arrêté :

- C.E. 29 juillet 1994, C..., n°144630

Chambre des métiers

Cf. ci-dessous Registre.

Chasse (plan de ...)

L’article R.225-9 code de l’environnement organise une procédure administrative spécifique à la révision des plans de chasse individuels.

La saisine du préfet dans le respect de cette procédure est un préalable obligatoire à l’introduction d’une requête contentieuse :
- C.E. 15 janvier 1986, Association de défense des intérêt de la chasse d'Escalans (Landes), n°63284

Communication de documents administratifs

Quelques circonstances :

• saisine préalable de la CADA : art.7 de la loi du 17 juillet 1978
• demande de conseil sur le fondement de l'art.5 de cette loi :
  - C.E. 21 septembre 1990, sàrl Villerupt Auto Ecole, n°89251

Discipline

Par exemples :

• Fédération sportive : la procédure de contestation des sanctions disciplinaires prises par les instances subordonnées. Cf.ci-dessous Fédérations sportives.
• Conseils de discipline des collèges : cf. ci-dessous Enseignement.
• Ordres professionnels : cf.ci-après le paragraphe spécifique.
• Un détenu n'est recevable à déférer au juge administratif que la seule décision, expresse ou implicite, du directeur régional des services pénitentiaires, prise en application de l’art.D. 250-5 du code de procédure pénale et qui se substitue à la sanction initiale et qui intervient au plus tard dans le délai d'un mois à compter de la réception du recours hiérarchique :
  - C.E. 29 décembre 1999, M. L..., n°210147
  - CAA Douai, 25 février 2003, M. Franck M., n° 00DA00535

Enseignement

Par exemples :

• bourse d'études: D. du 18 décembre 1959 relatif à l'organisation et au fonctionnement des commissions compétentes pour l'attribution des bourses :
  - C.E. 9 février 1996, R..., n°161450
• Collège (conseil de discipline des ...) : art.31 du D.n°85-934 du 30 août 1985 et art.8 du D.n°85-1348 du 18 décembre 1985 : C.E. 13 mai 1992, B..., 198.

Etrangers

Visa.

La saisine de la commission chargée d'examiner les recours contre les refus de visa émis par autorités diplomatiques et consulaires est un préalable obligatoire à l'introduction du recours pour excès de pouvoir : art.1° D.n°2000-1093 du 10 novembre 2000 :
- C.E. 19 mars 2003, M. Mohamed X., n°236611
- C.E. 18 juin 2003, M. Mojumder X Y, n°240290. Cet arrêt combine cette règle de recevabilité du recours contentieux avec l'application du principe général selon lequel toute décision administrative peut être contestée devant l'autorité hiérarchique.

Toutefois cette « préalabilité » n’interdit pas la saisine du juge des référés sans attendre que cette commission ait statué ni sur le fondement de l’art.L.521-1 cja (mais il faut que le requérant justifie du dépôt de son recours devant cette commission) ni sur celui de l’art.L.521-2 (dès lors que l’ensemble des conditions de ce référé sont satisfaites) :
- C.E. 9 août 2004, M. et Mme Alaettin T. , n° 270860

Sur la substitution de la décision de la commission à celle de l'autorité consulaire initiale :
La décision prise à la suite du recours, soit par la commission, soit par le ministre, se substitue à la décision initiale ; seule la dernière peut être déférée au juge de la légalité :
- C.E. 24 novembre 2005, M. M..., n°286733, 287100
- C.E. 20 janvier 2006, M. B..., n°280819

Fédérations sportives

La loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 modifiée (art.19-IV) relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives fait précéder tout recours contentieux relatif à un conflit résultant d'une décision, susceptible ou non de recours interne, prise par une fédération sportive dans le cadre d'une délégation de puissance publique, d'une saisine du comité national olympique et sportif français aux fins de conciliation :

- C.E. 16 mars 1998, Fédération française du sport automobile, n°169743
- C.A.A.Paris, 8 avril 2003, fédération française de handball, n°02PA02539

Fiscal :

Tel est le cas de :

• art.R.190-1 du LPF.
• taxe locale d'équipement: art.1723 sexies du C.G.I.: C.E. 18 février 1985, C..., n°42444, T.

Fonction publique

Elections aux commissions administratives paritaires (art.24 D. 82-451 du 28 Mai 1982) :

les contestations relatives aux dites opérations électorales ne peuvent pas être portées devant le juge administratif avant d'avoir fait l'objet d'un recours administratif devant le ministre intéressé :
- C.E. 5 décembre 1969, Elections de représentants du personnel à la commission administrative paritaire des adjoints administratifs et autres de l'administration centrale du ministère de la Justice, n° 77028

Logement (A.P.L.)

les recours contre les décisions des organismes chargés du paiment de l'APL doivent être soumis à une commission départementale :

art.L.351-14 du code de la construction et de l'habitation :
- C.E. 22 avril 1992, A..., n°90731, T.

Marché public

lorsque le marché prévoit une procédure préalable à l'action contentieuse, la saisine directe du juge administratif est irrecevable :

- C.E. 9 décembre 1991, S..., p.423.
- C.E. 5 mars 1993, V..., n°110580.

Militaire

En application de l'article 23 de la loi du 30 juin 2000, l'article 1er du décret du 7 mai 2001 a institué auprès du ministre de la défense une commission chargée d'examiner les recours formés par les militaires à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle, à l'exception de ceux concernant leur recrutement ou l’exercice du pouvoir disciplinaire ; le second alinéa de cet article précise que la saisine de la commission est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux, à peine d’irrecevabilité de ce dernier.
Une page spéciale présente ces recours.

opposition à titre exécutoire

Une opposition à titre exécutoire en matière étrangère à l'impôt et au domaine doit être précédée du recours préalable prévu à l'article 7 du décret n° 92-1369 du 29 décembre 1992.
Cette obligation ne prive pas le requérant de développer davnt le juge tous moyens nouveaux :
- C.A.A. Versailles, 7 juin 2005, S.A SMAC Acieroid et Société mutuelle d'assurance du bâtiment et des travaux publics SMABTP, n°04VE00673

Ordres professionnels (médecin, chirurgien-dentiste ou sage-femme)

Au terme de l'art. L.4112-4 code de la santé publique les décisions du conseil départemental rendues sur les demandes d'inscription au tableau (médecin, chirurgien-dentiste ou sage-femme ) peuvent être frappées d'appel devant le conseil régional. Ce recours préalable obligatoire s’impose au praticien qui a sollicité l’inscription ou à l’instance ordinale compétente comme à tout praticien justifiant d’un intérêt suffisant pour contester la légalité de la décision prise par le conseil départemental :
- C.E. 28 septembre 2005, M. L…., n° 266208,266210
Recours contre les décisions administratives des conseils régionaux de l'ordre des vétérinaires :

- C.E. 2 mai 1990, T..., p.110

Pensions de retraite

la demande de révision de pension fondée sur une erreur de droit doit être faite dans un délai d'un an à compter de la notification de la concession initiale de la pension ;

cf. art.L.55 du code des pensions civiles et militaires de retraite :
- C.E. 13 octobre 1982, Ch..., n°41951.

Profession

Cf. ci-dessus le paragraphe "ordres professionnels"

Rapatriés

commission nationale de désendettement des rapatriés réinstallés dans une profession non salariée : cf. art. 12 du décret du 4 juin 1999 relatif au désendettement des rapatriés réinstallés dans une profession non salariée :
- C.E. 26 novembre 2004, Société Groupe Comte, n° 261556

Registre des métiers

immatriculation ou radiation :

D. n° 83-487 du 10 juin 1983 :
- C.E. 24 janvier 1996, B..., n°111516

Remembrement

cf.art.R.121-26 du code rural.

Les réclamations contre les décisions des commissions communales doivent être formées devant la commission départementale dans le délai d'un mois à dater soit de la notification, soit, à défaut, de la publication de ces décisions.

Santé publique

Notamment :

• autorisation de mise sur le marché d'une spécialité pharmaceutique : cf.art. R. 5140 et R. 5135 code de la santé publique :
  - C.E. 26 novembre 2001, société Laboratoires Negma, 233785
  - C.E. 23 juillet 2003, société CLL PHARMA, n°243926
  - C.E. 29 décembre 2004, société Laboratoire Glaxosmithkline,n°259085
• établissement de santé : art.L.712-16 code de la santé publique :
  - C.E. 3 mai 2002, Clinique médicale de pneumologie de Sainte Anne, n°224565
• schéma d'organisation sanitaire et sociale : art.L.6121-8 et L.6121-4 code de la santé publique :
  - C.E. 7 février 2003, Fondation Lenval, n°231871

Sécurité sociale

Liste d'aptitude aux emplois d'agent de direction des organismes de sécurité sociale du régime général, des régimes d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions artisanales, industrielles et commerciales, du régime d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles, aux emplois de cadre supérieur des organismes de sécurité sociale dans les mines et aux emplois d'agent de direction des unions régionales des caisses d'assurance maladie (art.R. 123-45 du code de la sécurité sociale)

Le recours gracieux organisé par l'article 2 de l'arrêté du 25 septembre 1998, pris pour l'application de cet article R. 123-45 constitue un recours obligatoire préalable à la saisine du juge administratif :
- C.E. 15 février 2002, M.M…, n°237777

Taxes parafiscales

art.8 du D. n°80-854 du 30 octobre 1980 :

- C.A.A. Paris, 18 décembre 1990, B..., n°89Pa01462, T.

Travail

Exemples :

• Le refus du bénéfice du revenu de remplacement(art.L.351-33 du ce du travail) doit faire l’objet d’un recours gracieux (art.R.651-34 de ce code). Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur ce recours gracieux vaut décision de rejet ( dernier al. de l’art.R.651-34 du dit code).



• Formation professionnelle : art. L. 231-5, L. 231-5-1, R.231-13 et R. 231-13-1, second alinéa, du code du travail :
  le chef d'établissement auquel le directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle a adressé une mise en demeure de prendre toutes mesures utiles pour remédier à une situation dangereuse résultant d'une infraction aux dispositions de ce code doit, préalablement à un recours contentieux contre cette décision, saisir le directeur régional du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de la réclamation prévue à l'article L.231-5-1 :
  - C.E. 13 novembre 2002, Société Socopar, n°232265

Urbanisme commercial

les décisions des commissions départementales d’équipement commercial peuvent faire l’objet d’un recours devant la commission nationale d’équipement commercial (art.32 de la loi modifiée du 27 décembre 1973).

Pour le demandeur de l’autorisation, le préfet et pour les membres de la commission départementale ce recours a la caractère de recours obligatoire avant toute saisine du juge administratif (art. L. 720-10 code de commerce). Ce délai de deux mois n'est pas un délai franc :
- C.E. 11 février 2004, S.A.R.L. Centre de jardinage Castelli Nice, n°242849

Par contre, les tiers peuvent saisir directement le juge administratif :
- C.E. 10 mars 2006, société Leroy Merlin, n°278220

Le satatut des décisions rendues sur un recours pralable obligatoire

Dans les cas tels que ceux ci-dessus la saisine de l'autorité de recours est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux. A défaut le recours contentieux tendant à l'annulation de la décision administrative se verrait opposer une exception d'irrecevabilité. Encore que l'exception d'irrecevabilité tirée du défaut de réclamation préalable ne soit pas d'ordre public, au moins en cas de procédure de réclamation préalable à la saisine du juge en cas de différend entre les parties à un marché public :
- C.E 29 septembre 2000, Société Dezellus Métal Industrie, 186916

Le respect de cette procédure est opposable à toute personne justifiant d’un intérêt lui donnant qualité pour introduire ce recours contentieux ; c'est dire qu'elle s'impose non seulement au bénéficiaire de la décision, mais aussi, le cas échéant, aux tiers :
- C.E. 5 septembre 2005, M. L..., n°266208, 266210

Les conséquences administratives de la saisine de l’autorité compétente pour statuer sur le recours administratif préalable à la saisine de la juridiction.

1° Lorsqu'un texte prévoit l'obligation d'un tel recours ce recours a le même effet suspensif que le recours juridictionnel. Si le recours juridictionnel a un effet suspensif, le recours précontentieux administratif préalable à la saisine de la juridiction produit le même effet :
- C.E. 30 avril 2003, Union nationale des industries de carrières et des matériaux de construction (UNICEM) et association professionnelle des produits minéraux industriels et autres, n°244139, 244186, 244255

2° l’autorité hiérarchique saisie, apprécie la demande en se situant à la date à laquelle elle statue et peut donc prendre en compte des circonstances postérieures à la décision initiale.

3° En principe la décision prise par l'autorité de recours se substitue entièrement à la décision initiale :
- C.E. 19 novembre 1965, Epoux D.-F., n°60647, en matière de remembrement
- C.E. 18 novembre 2005, M. H..., n°270075, en matière de recours formé par les militaires
- C.E. 20 janvier 2006, M. B..., n°280819, en matière de refus de visa

Toutefois, lorsque le recours est exercé par un tiers, la décision de rejet de ce recours ne se substitue pas à la décision initiale d'autorisation, au moins en matière d'autorisation de mise sur le marché de spécialités pharmaceutiques :
- C.E. 29 décembre 2004, Société Laboratoire GlaxoSmithKline, n°259085

Les conséquences contentieuses de la saisine de l’autorité compétente pour statuer sur le recours administratif préalable à la saisine de la juridiction

1° les conclusions dirigées contre la décision initiale sont irrecevables :
- C.E. 4 juillet 2005, M. B..., n°267201

Cependant, dans le cas où l’autorité saisie du recours précontentieux obligatoire a laissé naître une décision implicite de rejet de ce recours le juge administratif saisi de conclusions tendant à l’annulation de la décision initiale accepte de requalifier ces conclusions et de les regarder comme dirigées contre cette nouvelle décision :
- C.E. 22 janvier 2007, Mme L…, n°289811 (Etant observé que si cet arrêt est intervenu dans le cadre du contentieux particulier des refus de délivrance de titre de séjour par les consuls, rien ne s’oppose à ce que cette jurisprudence reste cantonnée à ce domaine.)

2° Les moyens dirigés contre la décision prise sur recours et critiquant la procédure suivie pour prendre la décision initiale sont inopérants :
- C.E. 3 novembre 2003, M. H..., n°248606
Sauf si le ministre s'approprie les motifs de la première décision :
- C.E. 15 juin 2005, M. S..., n°261170

3° Le requérant peut invoquer devant le juge, jusqu’à la clôture de l’instruction, tout moyen de droit nouveau et sous réserve de la jurisprudence Intercopie, alors même qu'il n’aurait pas été invoqué à l’appui du recours administratif contre la décision initiale, dès lors que ce moyen nouvellement invoqué est relatif au même litige que celui dont avait été saisie l'autorité administrative :
- C.E. 21 mars 2007, M. G..., n°284586