Il résulte des termes mêmes de l'art.R.421-1 cja que le juge administratif ne peut être saisi que par voie de recours formé contre une décision administrative (cf. ci-après le § "liaison du contentieux"). Il n'en est autrement que dans quelques contentieux particuliers comme le contentieux des travaux publics, le contentieux électoral ou celui des immeubles menaçant ruine. Sauf en ces matières, donc, un recours qui n'est pas dirigé contre une décision est irrecevable.
En règle générale les décisions prises par les autorités administratives sont matérialisées en un acte formel. Il faut d'ailleurs que le requérant en produise copie en pièces jointes à son recours (cf. art.R.412-1 cja). Le plus souvent l'administration manifeste sa décision par un acte écrit. Il arrive cependant que la décision soit verbale. Par ailleurs, diverses dispositions législatives ou réglementaires prévoient les conditions de naissance d'une décision tacite. Enfin le juge peut déduire l'existence d'une décision de certaines circonstances de fait.
En principe la décision administrative est formalisée. Décrets ou arrêtés obéissent à des règles de
présentation prédéfinies. Mais une décision écrite peut se manifester sous bien d'autres formes.
Par exemple :
La décision verbale n'appelle guère de commentaires.
Elle peut faire l'objet d'un recours dans les conditions habituelles. Toutefois le requérant peut
connaître quelques difficultés à en établir l'existence autrement que par des témoignages.
L'autorité administrative peut connaître quelques difficultés à établir la date et les conditions de
sa notification, notamment lorsqu'il lui faudra apporter la preuve du respect des formalités
mentionnées à l'art.R.421-5 cja.
Une décision implicite résulte du silence gardé par l'administration saisie d'une demande. En principe cette décision est un rejet de la demande.
Au demeurant le principe selon lequel le silence gardé par l'administration vaut décision de rejet est un principe général du droit :
- C.E. 14 février 2001, ministre de l'emploi et de la solidarité, n°202830
La décision explicite qui interrompt le délai au terme duquel naît une décision tacite doit, pour avoir cet effet, être régulièrement notifiée avant l’épuisement de ce délai :
- CAA Douai, 18 novembre 2003, M. Luc P…c/ ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche , n°00DA01141
L’article 20 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 précise le comportement de l’administration saisie d’une demande. L'art.R.421-2 cja concrétise ce principe en précisant que le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet. Il est rappelé pour la bonne compréhension de la jurisprudence en faisant application que l’ancien code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel laissait un délai de quatre mois.
Ce principe connaît des exceptions :
Enfin il est rappelé que le refus de l'administration d'exécuter une décision individuelle ou collective illégale qui n’a été ni rapportée ni annulée, ni déclarée illégale par une juridiction ne peut être regardé comme le retrait implicite de cette décision alors même que celle ci n’aurait fait l’objet d’aucune publication ou notification :
- C.E. 18 mai 1973, ville de cayenne, n°78734
31 la durée du délai au terme duquel nait une décision tacite de rejet
Il résulte des dispositions combinées des articles 18 et 21 de la loi du 12 avril 2000 que, sauf dans
les cas où un décret au Conseil d'Etat prévoit un délai différent, le silence gardé pendant plus de
deux mois par les autorités administratives sur les recours gracieux ou hiérarchiques fait naître une
décision implicite de rejet :
- C.E. 7 février 2003, fondation Lenval, n°231871
- C.E. 19 février 2003, Préfet de la Seine-Maritime c/ Mme L.-C., n° 237321
Le délai de deux mois mentionné à l'art.R.421-2 cja précité court à compter de la réception par
l'administration de la demande, que cette demande soit une demande initiale ou un recours administratif
; une décision implicite de rejet est née à l'expiration de ce délai. Seule une décision expresse
notifiée dans ce délai en interrompt le court :
- C.E. 1°mars 1996, H..., n°117453, p.65.
- C.E. 19 février 2003, préfet de l'Hérault, n°243427
Si, en principe, le silence gardé deux mois par l'administration vaut décision de rejet, un texte
législatif ou réglementaire peut prévoir un autre délai, encore faut-il, selon les termes mêmes de
l'art.21 de la loi du 12 avril 2000, que la complexité ou l'urgence de la procédure le justifie.
Le juge administratif exerce un contrôle normal sur l'existence de ces motifs et la justification d'un
tel décret dérogeant à la règle des deux mois :
- C.E. 27 novembre 2002, Association de défense des droits des militaires, n°234748
Quelques exemples de textes dérogeant à cette régle des deux mois :
Toutefois, ce délai particulier de quatre mois ne concerne pas les décisions implicites par lesquelles l’autorité administrative rejette les recours gracieux ou hiérarchiques formés contre les décisions de refus de séjour. En conséquence, le délai de droit commun de deux mois prévu par l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 s’applique seul aux décisions prises sur recours administratif :
- C.E. 27 mars 2006, M. K…, n°283409
32 Naissance d'une décision implicite d'acceptation (autorisation tacite)
Ainsi que le précise la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations
avec les administrations, un régime de décision implicite d'acceptation ne peut être institué lorsque
la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de valeur constitutionnelle s'y
opposent ; pour un exemple à propos de la protection du domaine public (laquelle est un impératif
d'ordre constitutionnel) :
- C.E. 21 mars 2003, syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les
réseaux, n°189191
Lorsque le régime d'acceptation tacite est institué, le délai au terme duquel le pétitionnaire est titulaire d'une acceptation tacite varie selon les matières. Il convient donc, chaque fois, de se reporter aux textes en vigueur.
33 Naissance d'une décision de non opposition (exemples)
34 renonciation à un droit
35 délais sans sanction
Installations classées pour la protection de l'environnement; autorisation d'ouverture : Le préfet doit statuer sur une demande d'autorisation d'ouverture d'installations classées dans un délai de trois mois (second alinéa de l’article 11 du décret du 21 septembre 1977.) S’il ne se prononce pas dans ce délai il peut proroger la durée d'examen par arrêté motivé. Toutefois le silence qu’il garde à l'expiration de ce délai ne fait pas naître une décision implicite. Il n’est d’ailleurs pas dessaisi de la demande reste tenue d’y statuer :
- C.E. 9 juin 1995, T..., n°127763
- CAA Nancy, 25 juin 1998, S.A. La Clairière, n°95NC00856
- C.E. 23 mai 2001, Association pour la défense de l'environnement du pays arédien et du Limousin, n° 201938
- C.E. 2 avril 2007, Ministre de l'écologie et du développement durable et Coopérative agricole Le Dunois, n°295024 et 295339
Le juge de l'excès de pouvoir accepte d'examiner la légalité de décisions non formalisées dont il constate la réalité. Il en déduit l'existence de circonstances de fait, par exemple des agissements de l'administration en vue d’en assurer l’exécution.
Pareille décision est traitée par le juge comme une décision explicite :
- C.E. Avis, 3 mai 2004, M. F..., n° 262074
Les actes pris par l'administration ne sont pas tous des décisions au sens des dispositions de l 'art.R.421-1 cja. Par décision il faut entendre l'acte qui intervient dans l'ordonnancement juridique. La décision affecte l'étendue des droits et obligation des administrés ; en ce sens elle fait grief.
Seul l'acte faisant grief est susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir. Encore faut-il que ces effets juridiques soient de nature à léser les intérêts du requérant pour que celui-ci soit recevable à agir. Lorsque la décision querellée n'a pas d'effet sur sa situation l'administré n'a pas qualité lui donnant intérêt à agir.
Apparaissent ici quelques traits de la recevabilité du recours contentieux au regard de la décision et de ses conséquences sur la situation du requérant. A cela il faut ajouter que dans certaines hypothèses seul est recevable le recours dirigé non contre la décision elle même mais par la décision prise par l'administration suite à un recours administratif.
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