La transmission
et le caractère exécutoire de l'acte

Les actes soumis au contrôle de légalité doivent être transmis au préfet ou au sous préfet d’arrondissement. Il s’agit d’une obligation dont la méconnaissance est sanctionnée par l’absence de caractère exécutoire de l’acte non transmis. Mais l’acte qui n’est pas mentionné à l’art.L.2131-2 cgct est exécutoire de plein droit dès sa notification ou sa publication, alors même qu’il n’a pas été transmis au préfet :
- C.E.  8 juillet 2002, élections municipales de Floringhem (Pas-de-Calais),  n°236267

L’obligation de transmission au préfet

La transmission doit être complète, c’est à dire comporter l’ensemble des pièces et documents nécessaires à l’exercice du contrôle de légalité. Le préfet doit être mis à même d’apprécier la légalité et la portée de l’acte, ce qui implique que la transmission doit comporter l’acte lui même et être complétée, le cas échéant d’annexes.

• Délégation de services publics : art.L.1411-9 cgct
• Marchés publics : le cgct énumère précisément le documents qui doivent être transmis à cette fin, qu’il s’agisses des marchés des communes (art.R.2131-1 et R.2131-2), des départements (Art. R.3132-1 cgct), des régions (Art. R.4142-1 cgct), de leurs établissements publics ou des EPCI (art. L.5211-3 cgct)

  Voir la réponse à la question écrite n° 01263 de M. Jean-Claude Carle demandant à Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi de lui indiquer si les marchés conclus à l’issue d’une procédure adaptée par un groupement de collectivités territoriales sont transmissibles au contrôle de la légalité publiée au JO Sénat du 08/11/2007 - page 2032 .

• Permis de construire : l'art.L.421-2-4 code de l'urbanisme prévoit la transmission du permis de construire est accompagnés "des dossiers et des pièces d'instruction ayant servi à leur délivrance." L'auteur du permis de construire doit donc transmettre l'ensemble des documents annexes ayant servi à l'instruction de la demande de permis de construire : C.E. 18 octobre 2002, M. Michel X., n° 222957( concl.in BJDU, n°5/2002, p.380)

Cette transmission peut résulter d’un envoi postal, d’un portage ou d’un fax. Dans le cadre du plan d’action du gouvernement pour la société de l’information, une expérimentation de télétransmission des actes des collectivités locales a été faite à l’automne 2000 sur quatre sites pilotes (Rhône, Saône-et-Loire, Yvelines et Deux-Sèvres).
La transmission par voie électronique des actes soumis au contrôle de légalité a été généralisée par le Décret n° 2005-324 du 7 avril 2005 relatif à la transmission par voie électronique des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et modifiant la partie Réglementaire du code général des collectivités territoriales. Le texte peut en être consulté sur le site de Légifrance.

S'agissant des délibérations le texte transmis doit être celui porté au registre prévu par les art.L.2121-23 et R.2121-1 cgct : cf. sue le site du Sénat la réponse donnéepar le ministre de l'intérier à la question n°25310 du sénateur jezn Louis Masson.

Le législateur n’a généralement pas prévu de délai pour effectuer cette transmission, laquelle peut donc intervenir à tout moment. Toutefois,doivent être transmis dans un délai de 15 jours à compter de leur signature :
- les décisions individuelles (cf. art. 138, loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales),
- les délégations de service public (art.1411-9 cgct)
- les marchés publics (art.L.2131-13cgct).

La notification de l’acte au préfet entraîne principalement deux effets :

• sa date est celle de l’entrée de l’acte dans le droit positif, sauf dispositions particulières. Sur cette entrée en vigueur, cf. le chapitre " Le régime de l’entrée en vigueur " ,
• sa date est celle du point de départ du recours contentieux, sous réserve de ce qui est dit ci-après.

Le juge judiciaire en tire des conséquences identiques :
- C. Cass. 1° ch. Civ., 31 octobre 2007, n°06-20209

Le refus de transmettre est sanctionné : cf Réponse ministérielle n° 91611, 25 juill. 2006, JOAN, p. 7842.

Le caractère exécutoire des actes est certifié par le maire sous sa responsabilité: art. L.2131-1, 2°al. cgct. Bien que cet article édicte : " la preuve de la réception des actes par le représentant de L’Etat dans le département ou son délégué dans l’arrondissement peut être apportée par tout moyen. L’accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n’est pas une condition du caractère exécutoire des actes. " la jurisprudence attache une grande valeur aux énonciations du tampon dateur de la préfecture figurant sur l’acte transmis, et dont un exemplaire est conservé à la préfecture et un exemplaire renvoyé à la collectivité :
- CAA Marseille, 17 juin 1999, préfet du Gard, n°98MA01115

Le régime de l'entrée en vigueur d'un acte
et son caractère exécutoire

L’acte pris par une collectivité locale et soumis à l’obligation de transmission ne devient exécutoire qu’à la date de cette transmission : art. L.2131-1 cgct. Cette obligation ainsi sanctionnée ne vise que l’acte mentionné à l’art.L.2131-2 cgcat :
- C.E.  8 juillet 2002, élections municipales de Floringhem (Pas-de-Calais),  n°236267

Le législateur a parfois organisé des régimes particuliers auxquels il faut rester attentif.

Des dispositions propres à une matière peuvent porter :

• soit des règles identiques, ainsi s’agissant de permis de construire : cf. art.L.421-2-4 du code de l’urbanisme :
  - CAA Lyon, 9 mai 2000, préfet du Rhône c/D., n°96LY01540
• soit des règles particulières : en Alsace Moselle le régime d’entrée en vigueur des actes pris par les communes est plus souple que le droit général comme le précise l’art.L.2541-23 cgct. Sur l’application de ces dispositions : cf. Luc Bartmann, " Transmission et caractère exécutoire des actes administratifs des Communes dans les trois départements de l’Est " in Recueil Juridique de l’Est, 1989-4 p. 9.

Encore faut-il que soient aussi respectées les règles ordinaires d’entrée d’un acte administratif dans le droit positif tenant à sa publicité : publication pour un acte réglementaire, notification pour un acte individuel.

En effet, la publication (selon les cas au Journal Officiel de la République française, au bulletin officiel du ministère, au recueil officiel des actes du département, l’affichage municipal, etc.) a, en principe, pour effet de rendre l’acte opposable aux tiers:
- C.E. 23 Avril 1982, Association pour la sauvegarde des sites et de l’architecture du canton de Puy-l’Evêque, n°25857, p.151.
Si, souvent, ces deux dates coïncident il peut en être autrement dans diverses circonstances, par exemple loresque l’acte lui même prévoit qu’il ne sera exécutoire qu’à partir d’une certaine date.

Un acte pris par une collectivité locale soumis à l’obligation de transmission ne devient exécutoire qu’à la date d’accomplissement de la plus tardive de ces deux formalités : publicité ou affichage, transmission : cf. les art.L.2131-1 et L.3121-3 ; L.3131-1 et L.3131-4 ; L.4141-1 et L.4141-4 cgct dans leur rédaction issue de la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Cette même loi précise que tant que n’est pas assurée une large diffusion des moyens modernes de communication, la mise à disposition sur Internet des actes des collectivités locales peut constituer une mesure complémentaire utile en vue d’une large diffusion au public, elle ne peut encore avoir un effet juridique équivalent aux obligations d’affichage ou de publication : cf.art.6, VII de la dite loi.

Quelques exemples de conséquences du défaut de transmission

• Contrats et marchés : la convention signée par le maire avant que la délibération l’autorisant à signer ait été notifiée au préfet est illégale :
  - C.E. (Avis), 10 juin 1996, préfet de la Côte d’Or
  - CAA Lyon, 19 mars 1998, commune de Pralognan la Vanoise, n°96LY050262
  - C.E. 20 octobre 2000, société Citécable Est, n°196553
  - CAA Lyon, 24 octobre 2000, commune de Bourg en Bresse, n°00LY0013

Le marché lui même qui fixe une date de commencement d'exécution à une date antérieure à celle de sa transmission au représentant de l'Etat dans le département doit être annulé :
- C.E. 4 février 1991, ville de Caen, n°71956
- C.E. 8 février 1999 , société SOGEMA, n°182190

Par contre un avenant peut valablement fixer une date de fin des travaux antérieure à sa transmisssion dès lors qu'aucune de ses stipulations ne prévoit une entrée en vigueur antérieure à cette transmission :
- C.E. 2 octobre 2002, M. G., n° 219659 ; concl. in BJCP, n°26, janvier 2003

• Finances publiques : A défaut de caractère exécutoire, le comptable ne peut ni mettre en paiement la dépense, ni déférer à un éventuel ordre de réquisition qui lui serait notifié par l’ordonnateur (article L.1617-3 cgct).



• Urbanisme :
  Exercice du droit de préemption : CAA Paris, 28 novembre 2000, association cultuelle Les témoins de Jéhovah de Paris sud ouest, n°99PA01307

Le titulaire du droit de préemption doit, avant l'expiration du délai de deux mois mentionné à l'art.L.213-2 code de l'urbanisme, avoir pris une décision et l'avoir rendue exécutoire. Ainsi la transmission au préfet de la décision d'exercer le droit de préemption dans ce délai est une condition de la légalité ; le défaut de transmission est une cause d'illégalité et, donc, d'annulation de la décision de préemption :
- C.E. 15 mai 2002, ville de Paris, n°230015
- Cour de Cass.8 novembre 1995, commune de Bordes sur Arise, n°93-19168
- C.E. 23 juin 2006, société Sacilor, n°289549

Le défaut de transmission d’un acte à la préfecture n’a aucune incidence sur le déclenchement du délai de recours contentieux des tiers :
- CAA Bordeaux, 10 mars 2005, société Bourbon finance, n°01BX01164
Sur ce délai voir la page spéciale consaacrée aux déférés

Le moyen tiré du défaut de transmission au représentant de l’Etat d’un acte soumis à cette obligation est un moyen d’ordre public :
- C.E. 28 décembre 2007, Mme A..., n°282309